米兰体育在线登录:视点丨新型研发机构的组织与战略管理（系列报告之三上篇）
《科学技术进步法》和《指导意见》是指引我国新型研发机构发展的纲领性文件，是现阶段建设新型研发机构和促进新型研发机构发展的基本导向，需要在各地和各级政府部门有完整的理解和正确认识。
《指导意见》和《科技进步法》提出，促进新型研发机构发展是为“深入实施创新驱动发展的策略”“提升国家创新体系整体效能”、培育“新型创新主体”。就各级地方政府的推进工作而言，建设和“认定”新型研发机构主要着眼的是当前地方或产业都会存在科技链（或创新源头）缺失现象、解决国民经济中长期存在的科技经济“两张皮”问题。促进新型研发机构发展，会强化根植于地方和产业的前置性“研发”，使地方创新生态自身具备“研发”赋能能力，从而筑牢创新体系的根基，有效促进地方创新体系和产业体系升级，对丰富和完善区域乃至国家科学技术创新体系有重要意义。
总体而言，目前全国各地新涌现的科学技术创新组织很多、并呈广泛和多样化存在，政府建设新型研发机构和认定特定部分创新组织作为“新型研发机构”是为了引领和带动新型科学技术创新组织发展、丰富和完善区域乃至国家创新体系。基于这样的导向要求，建设和“认定”新型研发机构通常要满足三个条件：
（1）具有“创新为主责、研发为主业”的发展导向或目标定位。“创新为主责”是因为《科学技术进步法》明确“新型研究开发机构是新型创新主体”；“研发为主业”是因为《意见》要求新型研发机构“主要是做科学研究、技术创新和研发服务”；
（2）承载推动区域和产业创新的“政府意志”。地方政府建设和“认定”新型研发机构是为了让这些机构能更好地发挥对地方创新体系建设的“外部性”（即公共性和公益性）作用，因此，纳入宏观管理和政策支持范畴的新型研发机构需要承载“政府意志”，而不是仅为满足这些机构自身的商业目标利益；
（3）该组织是独立法人实体。这是源于《意见》对新型研发机构有“独立法人”的资格要求。“独立法人”意味着这些组织是可以独立承载使命的行为主体，能够有效成为政府建设创新体系的组织抓手。
《指导意见》提出新型研发机构“主要是做科学研究、技术创新和研发服务”，这主要是在强调新型研发机构要有“混成”性质和可加区分的科学技术创新活动开展。
（1）主要是做科学研究。主要是指具有做基础研究和应用研究目标定位的机构。这类机构建设一般更强调学术性和学科导向性，科研工作和人才团队建设是重心，组织运行与传统科研院区分不大，故此类机构一般也称为“新型科研机构”。如中国科学院深圳先进技术研究院就把自己称为“新型科研机构”，北京生命科学研究院和北京脑科学与类脑研究中心等也都属于这种“新型科研机构”类型。
（2）主要是做技术创新。一般而言，“技术创新”主要强调的是新知识的商业转化及应用。《指导意见》提出主要是做“技术创新”，主要指向的是定位于综合开展技术开发、转化、孵化等的新型研发机构。此类新型研发机构一方面需要强调研发，但更强调研发成果的商业转化和创业孵化，即强调实现创新的市场价值。就全国真实的情况看，当下各地认定的新型研发机构有许多也是技术转移转化或孵化组织，只不过这些组织是因为自身有“研发”功能被纳入新型研发机构范畴。因此，此类新型研发机构的建设形态和组织运行与传统技术转移、成果转化、创业孵化类机构相通，或是由传统的转移转化组织或孵化器转化而来，或是为更好服务于转移、转化和孵化等目标新建的“研发”组织。故此类机构也可视为是传统转移转化组织及孵化器的升级版，是适应新时代发展的“新型转移转化机构”或“新型孵化服务载体”。
（3）主要是做研发服务。《指导意见》提出的“研发服务”主要指面向企业技术创新需求的新型研发机构。这类机构的“研发”可以表现为多种形式，如企业委托独立开展的研发项目、与企业联合进行的技术改造或技术升级，以及基于专业相关知识对企业的创新赋能行为等。在实际中，“研发服务”大多属于“知识的应用与转化”范畴，经常以企业委托研发任务的形式开展。从新型研发机构上报的研发活动考察，主要是做“研发服务”的新型研发机构占绝大多数，是目前各地“认定”的新型研发机构的主要类型。
在现实情境中，尽管每个新型研发机构的“科学研究、技术创新和研发服务”有不同侧重，但往往不能严格区分，在日常业务活动开展中往往三类业务都会兼顾。就各级政府对新型研发机构的建设和“认定”工作而言，“科学研究、技术创新和研发服务”三者都是新型研发机构的研发活动开展形式，有这些目标定位的组织都可以纳入新型研发机构建设范畴。这也指明地方政府在对新型研发机构的建设和“认定”工作中不需要刻意拘泥于单一方面，强调基础研究、应用研究、技术开发、知识转化等“混成”目标发展，是新型研发机构需要秉持的方向。
新型研发机构必须要有“研发”，这是作为“新型研发机构”的必要条件。但新型研发机构的研发活动往往不像传统科研组织直观，由此很多地方也提出了如何界定新型研发机构的“研发”问题。结合上述对“主要是做科学研究、技术创新和研发服务”阐述，新型研发机构的“研发活动”与传统科研机构相比会有差异，各级政府有关部门可从三种视角增进对新型研发机构“研发活动”的认识。
（1）学科或科研导向的研发。以往我国学科或科研导向的“研发”主要是国立科研机构或大学在开展，新型研发机构开展这种导向的科研活动与传统大学或科研机构所从事的科研活动本无二致。开展这样的研发活动通常要明确的科研方向、相对固定的科研团队和相对来说比较稳定的经费支持。目前一些相对发达省市在做这方面建设努力，如许多新建的省、市实验室从建设伊始就要求要有学科方向和科研目标，并围绕学科方向和科研目标组建研究院所及人才团队。这种功能定位的新型研发机构可以认为是《意见》提出的主要“从事科学研究”类别，也是最易被接受或习惯认同的“研发活动”形式。
（2）场景或需求导向的研发。目前，各地“认定”的新型研发机构有许多以往主要是从事科技成果转化和创新服务的组织，这些组织并无显著的学科方向和科研导向，其研发活动开展主要是围绕企业技术需求或现实场景提出的问题。因此，该类新型研发机构的研发活动经常表现为临时性的、合同性的或任务委托性的。课题组认为，此类研发活动尽管其不表现为有明确学科方向和科研导向的常态化组织推进，但其吻合《意见》提出的主要“从事技术创新和研发服务”类别，仍然属于新型研发机构的“研发活动”范畴。并且就现阶段发展而言，这种形式的“研发”是当前我国新型研发机构的主流存在形式。
（3）通过链接和整合外部资源组织“研发”。这也是当前我国新型研发机构大量存在的一种情形。在这种情形下，新型研发机构的“研发活动”开展并不必须事前具备科研条件和研发团队，但有驾驭“研发”目标任务的能力，主要采取的方式是通过资源链接和价值共创机制开展“研发”和组织“研发”。课题组认为，这种形式开展的研发也应属于新型研发机构的“研发”范畴。并且，鼓励新型研发机构的体制机制创新，和鼓励新型研发机构“用人机制灵活”，目的之一就是要倡导新型研发机构能够有灵活开展“研发活动”的方式。
按以上解析，“新型研发机构”首先应是为区域或地方植入科技“研发”的功能组织，“创新为主责，研发为主业”应成为是否纳入新型研发机构序列的主要鉴定判别标准，尤其“研发”功能对新型研发机构的基本和普遍要求。因此，要按“创新”和“研发”强化新型研发机构的内涵发展。
目前的上报统计存在绝对没“研发”活动的法人组织（如单纯技术转移和成果转化机构、创业孵化机构和创新服务组织等）被纳入新型研发机构情况，这不全部符合国家导向要求。尤其有些上报的“企业法人”属性新型研发机构，尽管有“创新”，但基本没“研发”功能，这样的“企业”可以纳入政府的“创新服务”组织或“高企”类别管理，没有必要纳入政府的“新型研发机构”范畴管理。
但另一方面，考虑到我国大量新型研发机构尚处幼稚期，“研发”主业应是持续强化的过程，早期建设也不能过于苛刻，尤其“认定”过程不能教条化和拘泥于“定式”，“学科或科研导向的研发”“场景或需求导向的研发”“通过链接和整合外部资源组织的研发”都属于新型研发机构的“研发活动”范畴。新型研发机构的研发能力提升需要在发展的过程中不间断地积累和夯实，这也正是这一新生事物的生命力所在，也体现了新型研发机构在体制机制上的创新意义。
对《指导意见》强调新型研发机构建设要“投资主体多元化”“可依法注册为科技类民办非企业（社会服务机构）、事业单位和企业”，各地在推进建设过程中要做全面理解。
按“投资主体多元化”组建新型研发机构有促进我们国家科技体制改革的意义，即通过“投资主体多元化”改变过往科技机构单纯国家包办的状况，形成由广泛社会力量共同参与的共建。但仅拘泥于“投资”，现阶段各地组建和“认定”新型研发机构很难严格贯彻，尤其很多事业单位法人和民非法人新型研发机构，机构的法人属性决定了其无法严格做到“投资主体多元化”。
对此要对《指导意见》的本意做深入理解。“投资主体多元化”背后的用意在于：新型研发机构要有广泛组织建设资源的能力；规避由于单一投资所可能会带来的对组织及运行的绝对控制；便于形成充分整合各方资源的体制结构；有助于多元混成功能的业务活动开展；以及形成能真实发挥科学决策作用的理事会（董事会）治理。从这些意义出发，强调“投资主体多元化”不一定要严格强调有多元主体参与的“投资”，而更在于强调新型研发机构要有“政、产、学、研”等共同参与的“建设”。
因此，各地的推进建设不必过于纠结其是否完全吻合“投资主体多元化”，而应看其有没有多元参与的组织建设、治理架构、有效整合创新资源的体制柔性，还有是不是有助于形成自组织发展的良性机制。
《指导意见》提出新型研发机构“可依法注册为科技类民办非企业（社会服务机构）、事业单位和企业”，但从政府“认定”视角着眼，不是任何“法人”都可以纳入新型研发机构范畴。本研究前已阐述，就“机构”二字的表意而言，称“机构”需要有公共属性或载有政府目标意志。
目前事业法人类型新型研发机构主要由政府发起、出资或主导建立，发展导向有政府的赋权或使命赋予，称“机构”一般不存在歧义。社会服务机构属性的新型研发机构主要是由产学研联合设立，其发展导向一般都具有社会公益性和符合公共目标利益，只要满足一定条件认定为“机构”也不存在太多歧义；但现行上报统计的“企业”法人有很并不适合冠以“机构”名义。
关于“企业”法人新型研发机构，除强调“创新为主责，研发为主业”之外，还需要强调其有没有公共性或“政府性”，即其能够充当政府推动区域或产业创新的组织抓手，能够表现出“社会性企业”[1]性质。所以，新型研发机构可以是“高企”，但不是任何“高企”都可以纳入新型研发机构。纯粹服务于自身目标的企业、即便“研发”实力强大，也不宜于纳入新型研发机构范畴。如华为等高科技公司及其兴办的研究院等下属单元，在政府的分类管理中，更多应归类为“以企业为主体”的科学技术创新支持类别，而不应纳入新型研发机构范畴管理。
在各地促进建设过程中，要一直深化对《指导意见》“管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活”的认识。
（1）关于“管理制度现代化”。《指导意见》强调新型研发机构要“管理制度现代化”，但管理制度现代化没有标准模板。课题组认为现阶段看新型研发机构的“管理制度现代化”主要是看两点：一是其是否建立起了“公开、透明、合规”的“人、财、物”管理制度；二是看这些制度的建立是否能契合该机构的目标定位和功能、业务开展，还有是不是能有效发挥该机构的组织运行效益、效率。因为新型研发机构承载着科学技术创新议题下的多元目标行为，推进“管理制度现代化”任务艰巨且复杂，要一直探索和逐步完善，且需每个新型研发机构的个性化定制和“因地制宜”。
（2）关于“运行机制市场化”。“运行机制市场化”主要在于强调新型研发机构要有别于传统国立科技组织的类行政化运行，其生存和发展要按市场规律组织和按市场机制运行。主要体现为：①有自组织或“自我造血”能力；②有嵌入市场或与市场主体雷同的目标和行为逻辑；③有按市场法则建立的组织运行机制和管理。就现实而言，目前各类新型研发机构都在积极向这样的方向努力。
（3）关于“用人机制灵活”。“用人机制灵活”与“运行机制市场化”高度关联，主要是强调新型研发机构的用人要突破陈规旧制，按市场机制和法则选人和用人。包括不受编制约束、不受来自上级单位或主办方的经费预算限制、破除唯职称唯学历唯论文论资排辈等陈规旧习、建立按需设岗能上能下能进能出用人制度，以及实施按绩效考核和按贡献分配的薪酬体系和激励制度等，这样一些方面也都旨在强调要按“市场法则”建立新型研发机构的组织、人才和用人队伍管理。目前，各地新型研发机构都普遍在强调这样一些方面建设特征。
总体认为，科技部《指导意见》有宏观指导性，更多体现的是宏观管理部门对促进我国新型科学技术创新组织发展所倡导的目标方向，而地方实践探索应有灵活性，地方建设和“认定”新型研发机构主要是为选定能推动本地域科学技术创新的行为主体和组织抓手，不必过于纠结二者间的严格对应。在地方的推进建设和实际“认定”过程中，贯彻落实《意见》精神是需要的，但不必要把《意见》表达的每一“术语”作为是否可被“认定”为新型研发机构的教条依据。
从有效促进新型研发机构群体发展和推进新型研发机构的现代治理着眼，针对不同目标定位的新型研发机构，政府需要在宏观管理、考核评价、政策配置等方面做出差异化和精细化的处理，需要通过“精准施策”提升政府的政策效能，以及财政或公共资源配置等使用效率。
按科技部《指导意见》要求，新型研发机构呈三种基本法人类型：一是事业单位法人新型研发机构，目前各地上报的这种类型新型研发机构为498家，占上报总数（2412家）的20.65%；二是社会服务机构类型新型研发机构（即民非），各地上报178家，占总数的7.38%；三是企业法人类型新型研发机构，各地上报1736家，占上报总数的71.97%。
事业法人属性新型研发机构主要由政府发起、出资或主导建立，社会服务机构属性的新型研发机构主要是由产学研联合设立，企业法人属性的多由大企业或人才团队主导建立。结合2412家统计观察，投入主体包含了企业、高校或院所两类主体的新型研发机构占全国新型研发机构总量的比例为10.59%，投入主体包含了地方政府、企业两类主体的新型研发机构占比为6.70%，投入主体包含了地方政府、高校或院所两类主体的新型研发机构占比为7.71%，投入主体包含了地方政府、高校或院所、企业三类主体的新型研发机构占比为2.32%。其中，由单一主体投资建设占比达到53.01%，仅有39.22%和7.77%新型研发机构的投入主体涉及2种、3种及以上类型的机构。新型研发机构建设基本体现了地方政府、高校和科研院所、企业、社会服务机构、其他事业单位乃至个人等的广泛参与和联合共建形式。
结合实证观察，这些新型研发机构不论是由地方政府的倡导或主导兴建，或是由地方政府“认定”纳入新型研发机构范畴，都是各级政府（包括国家、省、市乃至园区等政府部门）为构筑本地域科学技术创新体系（主要是区域或地方创新体系）而着力建设和促进发展的组织。因此，不论其源于何种出身和注册为何种类型，其自身发展都需要与各级政府建设本辖域科学技术创新体系的目标诉求关联，表现出三类组织与政府间大致存在三种程度不同的关系模式。
（1）新型研发机构自身发展与政府目标诉求一致。这样的机构建设一般在创新系统中发挥科学技术创新的源头和引领作用，机构建立要充足表现政府意志，是政府为构筑科学技术创新体系而主导建设的引领性组织，并在属性上多表现为政府事业单位。
（2）新型研发机构自身发展与政府目标诉求相向而行。该类组织一般表现为其自身发展与当地的创新链、产业链高度融合，是对当地产业科学技术创新活动的加持。建设或促进该类机构发展，可以有明显效果地提升区域产业链或产业集群的创新发展水平。就现状看，当前在该类机构中，事业法人、民非法人和企业法人三种属性的组织都有不同程度存在。
（3）新型研发机构自身发展具有相对独立性和自主性，其科学技术创新活动主要是在市场中进行和通过市场机制开展。尽管政府意志对此类新型研发机构的附加程度较低，但此类机构有促进区域或地方科学技术创新的外部性作用，能对市场中的科学技术创新需求及时响应，尤其是地方科学技术创新体系中为数众多的构成单元，发挥着活化创新要素和提升创新体系效能的作用，因此是政府建设科学技术创新体系和营造创新生态需要大力促进发展的组织。就现状看，目前各地上报的新型研发机构该类组织存在的数量最多，并主要体现为企业法人类型。
三种关系模式决定着政府宏观管理的程度和方式。尽管新型研发机构都属于区域或地方创新系统的有机构成，但政府在指导和支持其发展方面需要有所区分，各级政府需要结合各自创新体系建设视角，首先理清机构发展与政府目标诉求的关系，从而规范各类新型研发机构发展，这是有效实施管理的前提。
结合上述新型研发机构与政府的关系模式，“事业单位”法人新型研发机构在宏观管理方面的重点是要强调“政府意志”赋予，即赋予政府目标使命的规划建设、组织建设和战略管理，尤其重要的是要建立由政府主导的决策架构和理事会治理机制。
这是因为该类新型研发机构是基于政府动机或政府目标使命的规划建设，采用事业单位法人身份也是为便于政府对该类机构开展政府使命导向的建设投入和运行管理。目前这些新型研发机构一般由地方政府在推进建设，在体制上基本遵从“三无”原则，即无级别、无编制、无固定经费。一般都会采用理事会决策的治理架构。
理事会治理架构在现实中经常会遇到三方面问题：一是作为“三无”事业单位，理事会经常没有足够可动用资源的能力支撑新型研发机构正常运行。尤其在建设新型研发机构的早期阶段，由于自我造血能力不够，离开政府支持，“理事会决策”常常流于形式；二是存在理事会决策能否充足表现“政府意志”问题。目前有些新型研发机构存在过度放任“理事会决策”现象。对理事会的过度让权会造成“个别人意志大于政府意志”现象，使该机构的发展走向偏离政府初心，有一些时候甚至会产生“公器私用”问题；三是也存在政府对理事会的过度干预问题。与过度放任“理事会决策”相反，有些地方则存在政府过度干预现象，表现为该机构的运行和业务开展完全依附于政府，机构本身缺乏自主性和能动性。过度干预会造成体制机制回归，使机构沦为“新瓶装旧酒”游戏。总体而言，理事会决策的治理架构看似能规避传统型事业单位的体制固化和机制羁绊，但同时也带来了是否能充足表现“政府意志”问题。这是一对矛盾，需要在推进新型研发机构发展的过程中不断加以完善。
为解决好理事会决策与贯彻“政府意志”的矛盾，主要建议是主导建设的地方政府要有“一对一”的针对性举措促进其发展，毕竟在法理上“事业单位”是隶属于政府的机构。尤其对肩负区域创新发展重要使命的新型研发机构，主导建设的政府部门（包括党委、人大等）一方面要参与该机构的组织建设和顶层决策，另一方面需要按“一机构一策”加强引导、规制和扶持，让这些机构的决策和治理既有“上位法”依据，也有可真实操作执行的“理事会决策”空间。如江苏省委省政府对江苏产业技术研究院的建设发展就专门出台相关规定和促进措施。
“民非”法人新型研发机构要特别强化其社会属性和“社会力量”参与。就组织性质而言，“民非”属于社会公益组织，其公益性主要体现在其服务于区域和地方科学技术创新体系建设的目标，因此与各级政府的目标使命高度一致。但不同于事业单位，“民非”类新型研发机构建设尽管需要来自政府的支持或扶持，但政府不是建设的责任主体，也即“民非”组织理应更多体现“社会属性”或“社会力量”参与。
调查发现，目前大部分此类机构看似由大学、科研院所或行业协会等发起或主导建立，但实际上主要是由政府动员资源（如国企或国有投资平台公司）兴办，现阶段建设和运行主要依赖政府，因此其建设和发展很难与现存“三无事业单位”区分。如北京协同创新研究院和北京石墨烯产业技术研究院是此类机构的典型代表，二者都在“民非”体制机制建设方面有许多有益探索，但现阶段依然与政府存在深度“绑定”关系，其建设和运行还主要依赖政府，政府实际充当了“主办方”或“实际控制人”角色。这是当前此类新型研发机构都会存在的问题。
从促进新型研发机构群体发展着眼，“民非”在体现“社会公益”属性、体制机制创新和健全理事会治理等方面要比事业单位有更多优势。与“三无事业单位”比较，“民非”促进科学技术创新的“灵活空间”更大，也更便于融入和促进社会的“创新生态”，因此就需要大力倡导。但 “民非”的主体责任在社会，更需要强调社会力量参与建设。
“企业”法人属性的新型研发机构本质上是从属于市场的，其发展的逻辑始于市场也终于市场。政府建设和“认定”的动机在于要更大程度发挥出此类机构的外部性作用或社会公益属性，也即发挥此类机构对活化创新体系效用的能动作用，这是“企业”作为新型研发机构需要承载的政府使命，也是其与一般高科技企业作用表现的明显不同。
目前在上报的新型研发机构群体中，“企业”法人占大多数，涵盖“纯国有型”“纯民营型”“国有+民营混合型”，因为此类需要部分承担政府目标使命，政府有义务加强引导和支持，包括政府为促进该类组织发展提供资金、条件和资源匹配等发展支持。但政府对建设和“认定”此类机构需要有要求和规范，不是任何一个高企或创新型企业都可以纳入新型研发机构范畴。
一般而言，该类机构多由国资背景的企业、行业有突出贡献的公司或创新领军企业主导建设，本身就是创新生态的重要组织构成，在新时代科学技术创新生态的发展演化中发挥着重要的“活化”“催化”和“衍生”作用，因此就需要大力促进其发展。如陕西半导体先导技术中心是企业属性的新型研发机构，是由中国西电集团公司、西安电子科技大学、西安高新区管委会三方共同发起成立，以公司的存在形式致力于推进成为国家级半导体产业新技术和新工艺的推广转化基地的目标，开展科学技术创新全链条的相关公益组织和经营活动，对陕西省的光电产业集群的创新发展有重要的引领、带动和辐射作用。
当前，在各地的新型研发机构建设中广泛存在“两块牌子、一套人马、一体化运行”或“两块牌子、两套人马、一体化运行”等体制架构和机制运行。所谓“两块牌子”是指新型研发机构同时拥有“事业单位+公司”或“民非+公司”双重身份，“一体化运行”主要是指两个法人机构受控于统一的决策和治理架构，这就形成了新型研发机构的“混合”体制。
（1）“事业单位+公司”混合体制。主要存在两种情形：一种是“事业单位”法人与“企业”法人并行，一般“企业”法人另由其他国有平台公司（如政府基金）出资建立，呈现“两块牌子、两套人马的一体化运行”；另一种是“事业单位”直接投资或下设“公司”，这种情形一般表现为“两块牌子、一套人马的一体化运行”，如江苏省产业技术研究院就属于这种体制。在国家现行制度框架下，“事业单位”投资或下设“公司”通常要上级单位或上级政府的特别审批。
（2）“公司+民非”混合体制。一般也存在两种情形：一种是发起人（企业或社会组织）先共同发起成立“民非”性质的研究院所，为配合该研究院所的业务开展，相关发起人再另行设立与“民非”研究院所的并行公司，或者直接由“民非”研究院所出资设立新的并行“公司”；另一种是发起人先注册公司，再由所注册的公司作为主要发起单位捐资成立“民非”研究院所，这种建设模式多是由依靠政府背景建设的“民非”采纳。如北京市政府为建设“民非”性质的北京石墨烯产业技术研究院，是先由国有平台公司注册成立“北京石墨烯产业技术研究院有限公司”，再由该“研究院有限公司”为主发起人捐资成立“北京石墨烯产业技术研究院”。之所以采取这样的迂回路径，主要是为了不违背我国有关财政或国有资金管理的有关规制。
总体而言，混合体制新型研发机构建设有利于突破现行规制约束，是应对新发展需求和挑战行之有效的体制机制创新，值得大力倡导。但同时，混合体制也会给不良意识或不良行为留下“寻租”空间。相关政府需要加强对“混合”体制的指导和监督，包括在组织建设中要增强党的领导、选任合格的决策者和管理者，以及加强对混合体制中“双跨”人员的思想教育等，让新型研发机构的组织体制和运行机制建设不断走上规范。
伴随近年来各类新型科学技术创新组织雨后春笋般兴起，各地新建和认定的新型研发机构在规模和数量上迅速扩张。规模和数量的增长同时带来新型研发机构的多样化和差异化发展，需要结合各类新型研发机构在各级创新体系建设中的作用发挥，建立新型研发机构发展的战略分类和全面加强战略管理。
新型研发机构建设有促进我国创新体系发展的战略意义，这种意义既表现在国家创新体系建设层面，也表现在区域创新体系和地方创新体系建设层面。目前我国新型研发机构呈多样化和复杂形态，从每一机构所具备的研发条件和能力、队伍规模和资金实力，以及在各级创新体系中所发挥的作用与影响力各不相同，呈现出助力国家创新体系、支撑区域创新体系和夯实地方创新体系的不同作用。
结合这些不同作用，对当前阶段我国新型研发机构大致可做三种战略分类，即：对国家科学技术创新体系建设有战略领军意义的新型研发机构；对区域科学技术创新体系建设起骨干支撑作用的新型研发机构；对地方科学技术创新建设起基础构成作用的新型研发机构，可简区分为战略领军类、骨干支撑类和基础构成类（参见图1）。
（1）战略领军类新型研发机构在建设能级和发展作用上具有完善国家创新体系建设的战略意义。这类新型研发机构属于我国新型研发机构群体中的高水平引领性机构，是国家战略科学技术创新力量的重要组成，一般是集成高水平大学、科研院所、央企和行业科技领军等相关力量共同建设。
（2）骨干支撑类新型研发机构是推动区域科学技术创新和产业高质量发展的重要组织。这类新型研发机构是在区域层面 “以科学技术创新引领现代产业高质量发展”的重要抓手，是围绕区域主导产业或未来产业高质量发展需求、致力于在重点技术领域实现技术突破和推动成果转化的组织，一般由省市级政府主导建设。
（3）基础构成类新型研发机构是地方夯实创新体系和活化“科学技术创新引领产业高质量发展”的根植性组织。这类新型研发机构一般是完全嵌入市场的群体，其在地方科学技术创新中发挥着面向市场需求、供给创新服务、直面解决企业技术难题等及其重要的作用，是我国新型研发机构中数量顶级规模的一类，目前主要由地方（区县级）政府在促进建设。
三种新型研发机构群体统一构成了我国“新型研发机构建设体系”。在该体系下，战略引领类填补了国家创新体系在国家战略科技力量方面的组织缺失、骨干支撑类发挥着贯通国家创新体系和区域创新体系建设作用、基础构成类发挥着活化地方创新体系末梢神经和繁育地方科学技术创新生态的底层支撑作用，上下贯通的“新型研发机构建设体系”有开启我们国家科技创新体系建设新时代和新篇章的意义。
在新型研发机构体系建设中，需要择优建设战略领军类新型研发机构。择优标准主要参考以下方面：
（1）在机构发展的目标定位上要有承载国家使命的意愿和表现。这类新型研发机构需要以国家科技和产业前沿发展的战略需求为导向，能为国家的未来产业布局和战略性新兴产业发展提供引领和支撑。具有全国乃至全球领先的研发条件、运营实力和人才组织优势。
（2）在研发活动开展上，此类机构需要立足全球竞争性目标的前沿领域，以基础研究、应用研究和技术开发相结合的形式，组织开展原始创新、根技术突破和产业发展关键核心技术攻关等相关活动。一般而言，此类机构属于“学科驱动型”，主要依托大院大所和高校等的学科或专业领域背景组建，在许多场合中，此类机构也经常被称为新型“科研”机构。如北京量子信息科学研究院是基于重点高校的学科背景组建，在推动量子产业发展目标下，开展基础研究、应用研究，和技术开发，通过引领性和原创性科技突破推动以量子技术未来产业发展。
（3）在促进科学技术创新的综合业务开展上，此类机构主要着眼国家重点发展的产业领域，基于自身研发成果和知识储备开展科技与产业融合的创新活动，能够在专业领域成为贯通科学研究、技术开发、成果转化和创业孵化等的综合集成平台。
就宏观管理而言，对于战略领军类新型研发机构，因其具有代表国家参与全球竞争的重要战略意义，不论其是由何类主体建设和表现为何种组织属性，都应建立中央和地方政府协同的建设、促进、指导和管理机制。
在中央层面，战略领军类新型研发机构应纳入中央科技委员会议事范畴，应把其作为国家实验室建设的重要补充。科技部、发改委、工信部等相关部委应与各级地方政府建立协同的工作推进机制，加强管理协调和资源统筹，统一部署、指导和支持战略领军类新型研发机构发展。
各省级政府应会同市、区等地方政府扎实做好战略领军类新型研发机构的起步条件建设和科研基础设施配置，以及会同相关建设主体共同做好运营体制和治理架构安排，形成与区域发展战略有机结合的体制机制。
我国近年来由科技部、发改委、工信部分别倡导建设的国家技术创新中心、国家产业创新中心、国家制造业创新中心（参见专栏1），在发展定位上应属于典型的战略领军类新型研发机构。但目前包括三大国家创新中心在内的战略领军类新型研发机构建设工作都处在摸索阶段，从中央到地方的协同和联动机制尚未务实建立，很多政府性议题停留在表观层面，需要在今后的建设推进中进一步去伪存真和优化完善，树立作为国家战略科技力量的建设示范，引领全国新型研发机构发展。
一是国家技术创新中心。2020年3月25日，科技部印发《关于推进国家技术创新中心建设的总体方案（暂行）》的通知。通知明确，国家技术创新中心在目标定位上，突出面向国家重大区域战略、影响国家产业发展的重点领域技术创新需求，实现从科学到技术的转化，促进重大基础研究成果产业化。在核心业务上，以关键技术研发为重点，强调产学研协同推动科技成果转移转化与产业化，为区域和产业发展提供源头技术供给，为科技型中小企业孵化、培育和发展提供创新服务。在建设运营模式上，强调政产学研多主体投入共建、市场化运营等要求。自2016年启动建设工作以来，已批复建设19家（综合类3家、领域类16家）。从19家国家技术创新中心的运行看，这些机构在内涵上属于新型研发机构，且在目标定位、主要业务活动、运营的条件和水平方面基本与战略领军类新型研发机构保持一致。
二是国家产业创新中心。2018年1月11日，国家发展改革委印发《国家产业创新中心建设工作指引（试行）》（以下简称《指引》）。《指引》指出，国家产业创新中心在定位上，是特定战略性领域颠覆性技术创新、先进适用产业技术开发与推广应用、系统性技术解决方案研发供给、高成长型科技企业投资孵化的重要平台，是推动新兴起的产业集聚发展、培育壮大经济发展新动能的重要力量。在业务活动上，强调技术研发与产品开发、成果转化与商业化、创业投资与孵化、知识产权管理与运营等。在建设运营方面，要求广泛吸纳地方资金和社会资本参与建设投资；通过提供创新服务、承担国家和地方项目、出售孵化企业股份、增资扩股、接受捐赠等方式，扩大运行资金来源；探索人才激励新举措等等。国家发改委根据印发的《指引》，开展国家产业创新中心建设工作。目前，发改委已批复5家建设两家产业创新中心，这些机构同样在内涵上符合战略领军类新型研发机构的基本特征。
三是国家制造业创新中心。2016年4月12日，工业和信息化部、国家发展改革委、科技部、财政部四部委联合发布了《制造业创新中心建设工程实施指南（2016—2020年）》（以下简称《指南》）。《指南》指出，制造业创新中心在定位上，是国家级创新平台的一种形式，是面向制造业创新发展的重大需求，突出协同创新取向，以重点领域前沿技术和共性关键技术的研发供给、转移扩散和首次商业化为重点，充分利用现有创新资源和载体，完成技术开发到转移扩散到首次商业化应用的创新链条各环节的活动，打造跨界协同的创新生态系统。在业务功能上，主要开展产业前沿和共性关键技术研发、技术转移扩散和首次商业化应用等活动。在建设运营上，突出企业、科研院所、高校等各类创新主体自愿组合、自主结合，以企业为主体，以独立法人形式建立的新型创新载体；探索采取企业主导、多方协同、多元投资、成果分享的新模式，构建多元化融资渠道等。截至目前，已布局建设了动力电池、增材制造等22个国家级制造业创新中心，两个国家地方共建的制造业创新中心。这些机构同样在内涵上符合战略领军类新型研发机构的基本特征。
自2010年奥巴马执政后，美国联邦政府大力推动的国家制造业创新研究院和区域创新中心建设是我国战略领军类新型研发机构建设的重要参考。
骨干支撑类应作为省市级乃至区县级地方政府重点推进建设的新型研发机构，这类机构主要应具有以下方面特征。
（1）在机构发展的目标定位上应肩负推动区域（省市层面）主导产业技术升级和未来产业创新发展的战略使命，能有效在区域层面解决产业创新发展面临的关键技术制约和前瞻性技术供给，是区域实现“以科技创新引领现代产业高质量发展”的源头引领力量。同时此类机构应具有开放化、平台化和网络化的组织特点，是区域创新网络的重要节点（组织者），能够与区域内的各类创新主体建立网络共生关系，发挥在区域创新体系建设中缔造和促进创新生态发展的“结构洞”作用。
（2）在研发活动开展上，主要应立足区域主导产业和未来产业高质量发展的关键技术需求开展攻关和科技转化活动，研发活动主要呈现的是“技术导向型”，更多表现出应用研究和技术开发相结合的特征。因此，一般此类机构需围绕确定的产业技术方向组建，政府支持建设此类机构的主要目的是为谋求建立本地域重点产业高质量发展的技术竞争优势。
（3）在促进科学技术创新的综合业务开展上，应以促进国内外的优秀科技成果转化为主线，并围绕这一主线开展相关的概念验证、产业化、创业孵化和研发服务等贯通的创新活动，具有集成应用研究、技术开发、概念验证、中试试验、成果转化和创业孵化的平台组织性质。如广东省依托华中科技大学建设的广东产业技术研究院就具有这样的平台性质，其落地东莞有力推动了东莞市产业的转型升级。
从我国现实发展来看，此类新型研发机构呈现出较多多样性和差异化，主要分属新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物医药、新能源、数字创意、节能环保等不同产业技术领域。从组织形态看，目前大多各省设立的省级实验室、概念验证中心、产业技术研究院、制造业创新中心等都可纳入骨干支撑类新型研发机构范畴，一些对区域创新体系建设有重要促进作用的产业创新共同体或综合体等，也属于这一类别的新型研发机构。
对此类新型研发机构建设需要做好在省市级层面的统筹，并针对每一机构建设加强个性化或“个案”管理，包括按差异化目标和需求，为机构建设、能力提升和业务活动开展有针对性地提供资金支持和相关资源配置。
省市级政府层面在做好对此类机构统筹建设的同时，相关管理部门应全程参与此类机构的组织建设、规划决策和体制治理。应针对每一机构加强顶层设计，尤其需要协调区域科技创新领军企业等重要创新主体的组织参与，使此类新型研发机构自建设伊始就能深度嵌入区域产业集群，真正成为区域产业创新发展的战略引领和支撑。
在建设落地的地方政府层面，应会同省市级相关政府部门按“一机构一策”对骨干支撑类新型研发机构的建设条件、资金需求和配套服务等提供支持，并代表上级政府部门具体实施对该类新型研发机构的指导、监督和管理。
基础构成类是我国新型研发机构中为数最大的群体。此类新型研发机构有极强的活化地方创新生态作用，是地方繁荣技术要素市场和粘结创新资源的重要生态网络组织。因此，需要地方政府大力促进建设。
（1）此类新型研发机构发展定位主要面向市场需求，通过研发服务、成果转化和创业孵化等活动，为地方产业高质量发展提供直接科技创新服务。
（2）在研发活动开展上，此类机构的研发多表现为“市场驱动型”，以解决企业发展中的实际需求为目标，研发活动多表现为提供研发服务的形式并多以整合和组织外部资源进行，是活化和夯实地方科技创新活动的组织。
（3）在综合创新业务开展上，此类机构需要开展多样化的科技成果转化、创业孵化和创新服务活动，很多此类机构也是从传统转移转化组织和科技企业孵化服务组织转化而来，故此类组织也经常被看成是转移转化孵化服务组织为适应新发展需求的转型升级，是创新体系中最贴近微观企业现实需求的群体。
基础构成类新型研发机构主要由地方政府（县、区级）实施管理。管理的主要方式是要开展对新型研发机构的规范“认定”和开展政府目标诉求的绩效评价工作，通过“认定”和评价强化政府导向，并由此提供相应政策支持。
需要特别指出的是，因为市场中的此类创新组织呈大量存在，纳入新型研发机构范畴需要强调此类机构的社会公益属性，即强调其作为政府建设创新体系组织抓手的目标、行为和意志。
从“以科技创新引领现代化产业体系建设”着眼，中央、省、市、地各级政府都需要进一步加强顶层设计，统筹推进我国新型研发机构发展。
目前，我国新型研发机构的群体发展和多样化形态已经构筑出“体系”建设雏形，该“体系”既不同于过往按科技领域划分的科技创新体系，也不同于过往按产业领域划分的产业高质量发展体系，而成为“科技创新与产业发展融合”的“新型”创新要素组织体系。
该“体系”建设对提升我国创新体系的建设效能和促进产业体系的发展升级有双向意义，是新时代实现“以科学技术创新引领现代化产业体系建设”的重要力量。为此，从国家到地方都需要加强顶层设计，大力促进其发展，逐步构建起具有中国特色的“新型研发机构建设体系”。
对不同组织类型新型研发机构，要结合各级政府的建设诉求及与政府的不同关系模式促进建设和实施管理。重点是：
对“事业法人”类新型研发机构，要强调相关级别的“政府意志”赋予，相关级别政府不能推卸作为主办方的权力、责任和义务；
对“民非法人”类新型研发机构，要强化其建立与产业界或社会组织的共建关系，在其建设和发展过程中政府不应承担“无限连带”责任，或变相成为此类机构的“衣食”依附；
对“企业法人”类新型研发机构，要引导其向能承载政府目标使命的方向发展，纳入政府“认定”和支持序列不能仅仅局限于考量其自身目标利益的研发和创新。
结合新型研发机构在各级创新体系建设中的价值层级，应全面加强对新型研发机构的战略分类、分级管理：
战略引领类新型研发机构有赢得全球竞争优势的国家战略意义，应纳入国家战略科学技术创新力量建设范畴，各级政府都有支持其建设与发展的责任；
骨干支撑类新型研发机构是区域创新体系建设的源头引领性组织，省市级政府需要在其建设和发展中发挥主导作用；
基础类新型研发机构重点发挥着活化创新体系的组织作用，应主要由地方政府促进其发展。
在推进三类新型研发机构建设中，需要明确各层级政府承担的责任，目前责权关系不清的宏观管理方式不利于我国新型研发机构这一崭新事业的良性发展。
评价工作是政府对新型研发机构实施宏观管理的主要方式，也是各级政府建立资金支持和政策配置的主要是根据，因而需要严肃对待和务实开展。
目前，大部分省市尚未有效开展对新型研发机构的评价工作，即便有些业已开展的评价也存在“走过场”或简单粗放现象，和教条主义问题都不同程度存在。这些状况不利于促进新型研发机构的健康发展，也往往会造成政府在资金支持和资源配置上的错配甚至浪费。
因此，各层级促进新型研发机构发展都需要格外的重视评价工作，要把评价工作作为各级政府实施宏观管理的主要抓手和手段。